作者单位： 山东省审计厅

作者： 张晓峰

《审计研究》杂志2024年第2期刊发山东省审计厅党组书记、厅长张晓峰署名文章《新时代新征程国家审计发展的路径》，全文如下：

习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上的重要讲话，充分肯定、高度评价党的十九大以来审计工作取得的历史性成就、发生的历史性变革，对进一步推进新时代审计工作高质量发展，更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用，作出重要部署。“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”总要求，“三个如”的具体要求，“尚方宝剑”和“党之利器、国之利器”的功能定位，以及经济监督“特种部队”的角色定位等新理念新观点新论断，与习近平新时代中国特色社会主义思想同脉相连，与历次中央审计委员会会议精神一脉相承，为做好新时代新征程审计工作指明了前进方向、提供了根本遵循。创新性创造性落实好习近平总书记重要指示要求，是值得深入研究探索的重大课题，具有重要现实意义。

一、认清形势，明确审计机关使命任务

回顾新时代，特别是审计管理体制改革以来的审计工作，从“党和国家监督体系的重要组成部分”到“推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”，从“发挥审计在推进党的自我革命中的重要作用”到“发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用”，审计是完成一个个项目、做好一项项工作、攻克一道道难关，赢得党中央和人民群众信任的过程。党的十九大以来，组建中央审计委员会，加强党中央对审计工作的集中统一领导，审计体制实现系统性、整体性重构，极大提升了审计地位，解放了审计的生产力。当前审计事业处于历史上最好的发展时期，也是外部环境最好的时期。

（一）深刻把握新时代审计监督的职责定位

完整准确全面学习贯彻习近平总书记关于审计工作的重要论述，首先要把握好新时代审计工作的职责定位。总的来说，审计专司经济监督，聚焦财政财务收支真实合法效益主责主业履行监督职责，是党和国家监督体系的重要组成部分、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在推进党的自我革命中发挥独特作用。

一是从“党和国家监督体系的重要组成部分”到“推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”来看。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，这个定位的形成历经了不短的时间。在1983年审计机关成立后，大家只是把审计当成是检查会计，虽然审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用，但相当长一段时间内都作为行政监督的重要组成部分。党的十八大以来，党中央高度重视审计工作，作出一系列重大决策部署，2014年10月，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将审计监督从行政监督中分离出来，成为八大监督方式之一；2017年10月，党的十九大报告作出“健全党和国家监督体系”“改革审计管理体制”的重要部署，强调以党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督六大监督方式为主；2018年5月，在十九届中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记开宗明义指出“审计是党和国家监督体系的重要组成部分”，这是党和国家最高领导人讲话中首次给予审计的明确定位，奠定了新时代审计的重要地位。之后，党的十九届四中全会、中央纪委全会等都将审计监督作为与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督等并列的监督方式，地位进一步彰显。习近平总书记强调，审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在维护制度权威、提高制度执行力上负有重要职责。监督是治理的内在要素和重要环节，是权力正确运行的根本保证。党和国家监督体系是国家治理体系的组成部分，也是实现国家治理现代化的基本途径和重要保障，二者是包含和被包含的关系，后者有更丰富的内涵和更广阔的外延。习近平总书记要求审计在更高层次和更大维度上发挥作用，既是对审计工作的充分认可，也饱含对审计工作的更高期望。

二是从“发挥审计在推进党的自我革命中的重要作用”到“发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用”来看。习近平总书记对审计工作一直寄予厚望。在十九届中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记要求审计在“促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉”方面发挥重要作用；在之后召开的中央审计委员会多次会议上，习近平总书记要求审计“推进改革向纵深发展”“促进公平正义”“坚决纠正损害群众切身利益的突出问题和不正之风”等。审计机关不辱使命，以有力有效的监督服务保障了党和国家工作大局。在十九届中央审计委员会第五次会议上，习近平总书记提出“发挥审计在推进党的自我革命中的重要作用”这一重要要求；在2023年全国审计工作会议前，指示要“继续高度重视充分发挥审计在反腐治乱中的重要作用”；在二十届中央审计委员会会议上，进一步提出“更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用”，第一次对审计的作用用了“独特”一词，极大突出了审计职能定位的独特性。党长期执政，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定；党的自我革命是中国共产党跳出历史周期率的“第二个答案”。面对新形势，必须推进全面从严治党，完善党的自我革命制度规范体系。审计监督通过检查经济问题、经济责任，反映政治问题、政治责任，特别是通过查处政治问题和经济问题交织的腐败，推动各级各部门单位自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，在党的自我革命中制约和监督经济权力运行的作用不可替代。可见，习近平总书记要求审计在推进党的自我革命中发挥作用，而且是独特作用，把握了经济监督与政治监督之间的内在逻辑，明确了审计未来前进方向。

（二）结合习近平总书记提出的“三个如”，深刻把握新时代审计工作的使命任务

习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上指出，做好新时代新征程审计工作，总的要求是在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用上聚焦发力，具体要做到“三个如”。

一是着眼集中统一，就要如臂使指。“如臂使指”出自贾谊《治安策》：“令海内之势如身之使臂，臂之使指，莫不制从”，意思是号令国家就要如同身体支配手臂、手臂支配手指，没有不听从指挥的。“如臂使指”在历史文献中有过不同的表述和记载，但大意相似。2018年，习近平总书记在全国组织工作会议上指出，党中央是大脑和中枢，必须有定于一尊、一锤定音的权威，这样才能“如身使臂，如臂使指，叱咤变化，无有留难，则天下之势一矣”。“如臂使指”是对有令即行、有禁即止的生动表达。习近平总书记再用此典，是对新形势下加强党对审计工作领导提出的新的更高要求，重点是理清三个关系。第一个是党委审计委员会与党委审计委员会办公室的关系。党委审计委员会是党委议事协调机构，直接受本级党委领导，负责审计领域重大工作总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；党委审计委员会办公室是审计委员会的办事机构，主要职责是建机制、保运转、促落实。审计委员会办公室作为审计委员会“唯一”下属机构，扁平化的上下级机构设计，对保障审计独立性权威性有重要意义。第二个是上级党委审计委员会办公室与下级党委审计委员会办公室的关系。习近平总书记要求“强化上级审计委员会对下级审计委员会的领导”，而上下级审计委员会之间领导关系的强化，具体工作要靠上下级审计委员会办公室来实现。宪法规定，上下级审计机关是领导和被领导的关系；但决不能把下级审计委员会办公室落实上级审计委员会办公室的部署要求，等同于下级审计机关落实上级审计机关的工作安排。因为审计委员会办公室代表着审计委员会，是按照党的组织原则服从上级部署，与审计机关按照行政原则落实上级安排有本质区别。审计办贯彻审计委部署，属于政治纪律和政治规矩，必须无条件落实到位。第三个是党委审计办与审计机关的关系。党委审计委员会办公室作为党委议事协调机构设在同级审计机关的办事机构，为的是统筹党政职能，建立高效协同的决策执行机制。虽然审计委员会办公室和审计机关对外是两个机构，分别以各自名义开展工作，但都履行审计职能。审计机关很多工作必须通过审计委员会办公室提报审计委员会研究，从而形成一定区域内党关于审计工作的意见和主张；审计委员会办公室的工作任务同样需要审计机关内设机构办理落实。

二是着眼全面覆盖，就要如影随形。“如影随形”指影子总跟着身体，比喻两个事物或两个人关系密切不能分离，用来比喻审计对公共资金、国有资产、国有资源和公共权力的跟踪跟进、全面覆盖，十分恰当。重点是把握好五个维度。第一个是广度。目前，审计盲区和死角越来越少，但不可否认存在“空白”。比如，职业学院从机构从属看是市直单位，属于市级审计范围；从干部管理看，主要领导一般为省管干部，属于省级经济责任审计范围。虽然原则上能覆盖，但实际上由于其规格“略高”，市级依赖省级监督，如果省级经济责任审计没安排，便可能进入监督盲区。第二个是深度。深度是全覆盖题中应有之义，否则就算审计到了也无效。比如，形式上，有些比较大的单位只审计到了总部，重要事项、重大项目、重点资金没有延伸到下级单位；内容上审计更关注合法性合规性，对效益性、安全性关注不够。第三个是精度。全覆盖不等于全审计，要突出重点，不能四面出击，打到哪里算哪里；要像习近平总书记讲的“指哪打哪儿，打哪儿成哪儿”，审计一个单位就把它研究透彻，把最严重最突出的问题揭示出来，才配得上经济监督“特种部队”称号。第四个是频度。一般5年为一个审计周期，属于监督范围的被审计对象，原则上5年内至少审一次；还要综合考虑当前与长远、重点与一般、全局与局部等关系。比如，对财政、发改等重点部门单位组织预算执行情况，每年安排审计；对管理资金密集、涉及群众利益、容易发生问题的部门单位，保持适当频次，一般2年审计一次；对其他部门单位5年内审计一次。第五个是速度。如影随形含有及时跟进的意思，如果审计的“影”不能及时跟着被审计对象的“形”，就达不到习近平总书记的要求。

三是着眼权威高效，就要如雷贯耳。“如雷贯耳”比喻审计干得好，有权威性、穿透力、震慑力和影响力，不是“毛毛雨”“吹吹风”，而是电闪雷鸣、雷霆万钧。审计的如雷贯耳来自权威高效，审计的权威高效来自习近平总书记的亲自领导、亲自指挥。习近平总书记强调“审计不要有任何顾虑，无论碰到谁、无论碰到什么单位，都要不信邪、不怕鬼，党中央是全力支持的。”重点是抓住四个关键。第一个是坚持依法审计。依法审计是审计工作的基本原则，程序正义是实体正义的重要保障，合法合规的审计行为与准确恰当的审计结论同样重要。审计必须坚持法定职责必须为、法无授权不可为，树牢法治理念、强化法治思维、恪守权力边界，严格在法治轨道上、在制度框架内，依照法定职责、权限和程序行使审计监督权。第二个是锤炼主责主业。随着各级对审计重视程度不断提升，审计影响力日益扩大，方方面面对审计有更多需求，越在这种时候，越要保持定力。侯凯审计长强调，如果偏离经济监督定位，在财政财务收支这一专长领域失位，在不擅长的其他领域越位，“耕了别人的地、荒了自己的田”，审计公信力早晚会透支。不管什么审计，都抽查一定比例资金量，反映的所有问题都有财政财务数据支撑，确保审计质量靠得住。第三个是抓好审计整改。审计作用发挥得怎么样，关键看整改得怎么样。习近平总书记强调审计整改要动真格，对发现的突出问题，用重拳狠招，该处理的处理、该追责的追责、该通报的通报。审计必须把整改放到与揭示问题同样重要的位置，全面一体推进，对重大问题盯住不放、一追到底，对整改不力、敷衍整改、虚假整改的严肃处理，用雷霆手段形成强大震慑，维护审计权威。第四个是加强贯通协同。习近平总书记强调，加强审计监督与其他监督的贯通协同，形成监督合力。贯通协同涉及各类监督主体、监督形式的力量整合与统筹协调，形成严密高效的运行机制。包括协调有序的耦合机制，在党和国家监督体系中，各类监督在力量整合、程序契合、工作融合等方面有较强的耦合性，虽然职能定位、监督内容和重点不同，通过建立相应的耦合机制，能实现监督之间的联动贯通，而且各类监督在监督事项、监督对象、监督方式等方面紧密关联，既发挥各自功能，又实现深度整合、同频共振、同向发力；系统集成的涌现机制，各类监督主体在党和国家监督体系中会表现出单个监督所不具备的特质，呈现出系统整体性特点，这是基于耦合机制中各部分要素相互作用和影响而产生的系统新功能；推行贯彻的扩散机制，横向扩散体现监督广度，纵向扩散体现监督深度，共同形成自上而下、左右衔接的监督网，覆盖到基层，触及权力末梢，无论是横向扩散还是纵向扩散，监督的重点人群、重点领域、重点环节十分精准明确。因此，要充分认识发挥党和国家监督体系合力的重要性。

二、找准方向，增强审计的政治属性和政治功能

审计机关首先是政治机关，政治性是审计监督的本质属性和根本价值取向。习近平总书记明确指出，要增强审计的政治属性和政治功能。政治性是有效发挥审计监督作用的方向引领和根本保证，必须不断强化审计的政治属性和政治功能，聚焦政治大局和战略全局谋划工作、开展监督，才能更好地把党中央意图和部署把握准、领会透、落实好，真正把监督制度优势转化为治理效能。

一是坚持把党的集中统一领导贯穿审计全过程。机构设置上，2018年3月印发的《深化党和国家机构改革方案》，明确组建中央审计委员会。中央审计委员会的组建和管理改革的推进，是党领导审计工作进程上的里程碑，党中央对审计工作的集中统一领导，已不仅是对审计机关的工作要求，更是重要的政治纪律和政治规矩。制度设计上，为强化党对审计工作的领导，中央审计委员会成立以来，《关于加强地方党委审计委员会工作的指导意见》《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的若干意见》《关于省级党委审计委员会重大事项请示报告实施办法》等制度文件相继出台，为巩固和加强党对审计工作的领导提供坚强制度保障。审计管理体制改革以来，各级审计机关认真贯彻落实党中央决策部署，围绕坚持和加强党中央对审计工作的集中统一领导，组建机构，完善制度、健全机制，推动审计工作机制发生重大变化。审计监督要把坚持党的全面领导摆在首要位置，贯穿监督工作全过程，把稳方向、严格程序，特别是要严格落实请示报告制度，对监督事项、实施路径等重要内容及时报告，确保始终保持正确政治方向，有效维护监督权威性和严肃性。

二是立足经济监督突出政治功能。审计聚焦财政财务收支真实合法效益开展监督检查，但同时审计又不止于经济监督，审计监督的虽然是经济问题、经济责任，但反映的都是政治问题、政治责任。要立足经济监督主责主业，沿着“政治—政策—项目—资金”主线开展研究型审计，形成用政治眼光观察分析问题的习惯和自觉，从坚定捍卫“两个确立”、做到“两个维护”的高度思考和分析问题，透过政策、资金、权力运行审视政治，深入分析研究问题背后的体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞，以强有力审计监督保障党中央决策部署、政治意图、战略目标有效实现，保障党中央令行禁止。

三是发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用。习近平总书记对审计发挥独特作用寄予厚望。审计机关作为“经济卫士”、审计监督作为“经济体检”，能够通过管好“钱袋子”“账本子”来推动规范用权，及时校准纠偏，在反腐治乱方面具有天然优势。要自觉融入党的自我革命制度规范体系，沿着资金、项目监督权力运行，坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败，坚决查处权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败，坚决查处群众身边的“蝇贪蚁腐”，坚决查处新型腐败和隐性腐败，进一步堵塞制度漏洞，规范自由裁量权，推动各级各部门单位自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，切实发挥制约和监督经济权力运行的不可替代作用。

三、守正创新，纵深推进审计事业改革发展

守正，就是坚守规律、传承经验，始终保持正确的道路和方向；创新，就是打破藩篱、革除弊端，更加适应新时代新形势新要求。40年来，通过推进改革、大胆创新，成就了审计工作辉煌；如今审计工作踏上新征程，面对亟待解决的问题，面对需要破解的难点，面对迎面而来的挑战，特别是回应审计作为与审计地位不相适应的这一主要矛盾，更加需要解放思想、与时俱进，通过创新为审计事业谋先机、提动能、增活力，通过改革推动审计工作质量变革、效率变革、动力变革。绘就新时代新征程审计事业发展蓝图，应实现六个方面转变，深入推进改革创新。

一是在监督内容上，由合法合规向绩效效益转变。绩效审计是对被审计单位经济活动投入产出比，以及是否实现预期目标的审查和评价，是审计关注财政财务收支“真实合法效益”应有之义，对比真实性、合法性，效益性是更高标准的要求目标。接下来一个时期，要在合法合规审计基础上，逐步推进对“四本预算”、政策项目、政府预算的绩效审计，将立项必要性、投入经济性、目标合理性、实施可行性、筹资合规性等纳入监督范畴，分行业分领域建立与公共服务标准、预算支出标准等相匹配的指标评价体系，引导被审计单位提质增效，更好地实现高质量发展和增长。

二是在监督层次上，由微观检查向宏观管理转变。审计监督是涉及党和国家事业全局的重要工作，自建立之初就肩负着推动经济社会发展的使命任务，属于宏观管理部门。审计监督要更好服务中心大局，就不能总是在微观和中观领域“绕圈打转”，必须跳到国家治理层面，发挥审计建设性作用，回归到宏观管理的本位。接下来一个时期，要牢牢把握住“政治—政策—项目—资金”这条主线，把宏观、中观和微观结合起来，大处着眼、小处着手，聚焦“小切口”，精准发力，认真分析研判问题是否具有趋势性、普遍性、典型性以及体制机制性，由点到面、由面到体地提出更具系统性、整体性、宏观性的建议，实现从习惯提“小对策”到自觉拿“大主意”，切实把“治已病、防未病”作用发挥出来。

三是在监督方式上，由数据化向数字化转变。数据审计是一种手段，数字审计则是一种理念，是以数字化思维贯穿审计全过程，把云计算、大数据、人工智能、区块链等数字技术广泛应用到审计全过程各环节的审计方式革命。接下来一个时期，要破除对数字化“高不可攀、贵不可言、深不可测”的固有认知，把数字化理念渗透到，包括前期的数据采集、中期的数据清理和分析、后期的成果开发，以及机关内部管理在内的审计工作全过程各方面，用人工智能等手段有效降低使用门槛，着力破解业务和技术“两张皮”问题，让没有计算机基础的愿意用、让有计算机基础的用出彩，切实用信息化技术方式为审计插上科技的翅膀，奋力腾飞、行稳致远。

四是在监督时间上，由现场“大部头”向均分前中后转变。一个高质量的审计项目，不仅要把现场实施作为基础环节抓紧抓好，更要把前中后统筹起来，科学布局、均匀用力。接下来一个时期，要树立全流程项目观念，通过挤压中段、延展两端，改变“橄榄形”时间分配格局，让审中提质、让前后增效。一方面，要做到“磨刀不误砍柴功”，扎实搞好审前调查或者局部试审，把“审什么”“怎么审”研究透彻，为现场“按图索骥”提供精准指引；另一方面，要做到“一张蓝图绘到底”，破除“审完就结束了”的思想，做好后续成果开发、后评估、优秀项目创建，以及审计整改等工作，确保善始善终、善作善成，画上圆满句号。

五是在监督主体上，由国家审计为主向国家审计与内部审计并重转变。内部审计在单位内部治理体系中发挥着不可替代和独特作用。实现全面覆盖是党中央的重要要求，国家审计在认真落实要求的同时，要充分调动内部审计的力量。接下来一个时期，国家审计要通过对重点项目、重点资金、重点单位的深度审计，把行业性、系统性、普遍性问题摆出来，引导主管部门、组织内审机构，对照深入开展自查自纠，力挺内部审计开展内部监督，充分发挥其离得近、看得清、改的快的优势，助力形成常态化监督、动态化震慑。

六是在监督体系上，由单体监督向联合监督转变。健全完善党和国家监督体系，既要求审计机关团结成一块坚硬的钢铁；又要求审计监督主动加强与各类监督贯通协同，形成常态长效的监督合力。接下来一个时期，要在织密监督网络，通堵点、连断点、扫盲点上下功夫，一方面，全国审计系统要强化审计工作“一盘棋”意识，加大上下力量资源统筹，提高整体监督效能；另一方面，要把握各类监督贯通协同的底层逻辑，积极探寻各类监督在信息、资源、力量、成果方面更具操作性的共享方式，推动构建职责清晰、统筹有力、衔接有序、优势互补的工作机制，形成监督合力。