作者单位： 审计署内部审计指导监督司司长

作者：李凤雏

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。胡泽君审计长在全国内部审计工作座谈会上指出，内部审计作为单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的重要制度设计和自我约束机制，其工作越有效，单位出现违法违规问题和绩效低下问题的可能性就越小，国家审计监督的综合效能也就越高。各级审计机关要切实加强对内部审计工作的指导和监督，推动建立健全内部审计工作机制，有效运用内部审计成果，实现国家审计与内部审计优势互补。内部审计进入前所未有的发展机遇期，其在组织治理、风险管理、实现组织价值等方面为优化内部控制自我监督机制发挥着不可替代的作用，日益受到组织治理层、高级管理层的重视。

内部控制审计是促进部门单位内部控制科学设计和有效运行的重要监督方式，也是内部审计的重要业务类型。现代内部审计之父索耶指出，“评价内部控制的技能是内部审计人员的‘魔杖’,是内部审计渗透到其他领域的‘敲门砖’,内部审计是控制重要与否的代言人”。最初，内部审计关注的是与会计事项相关的内部控制。20世纪50年代前后，内部审计实务界开始关注管理；70年代以后，内部审计由为管理部门提供帮助扩展到为组织服务；90年代以后，内部审计关注与组织目标实现相关的所有风险。从实践看，组织规模越发展、管理半径越长，加强内部控制审计就越有必要。伴随着组织和内部审计职业界对内部控制认识的逐步深化，内部控制审计重点由帮助组织建立健全财务内部控制，转向为提高业务活动和控制的效率服务，进而站在整个组织的立场上评价和分析问题，对组织内部控制系统进行检查和评价，直至以风险评估为基础，根据风险发生的可能性和对组织单个或者整体控制目标造成的影响程度确定审计范围和重点。

需要指出的是，内部控制审计是内部审计的重要职责，但并不是内部审计的专属职责。比如，审计本质研究的经济控制论认为，国家审计的本质是一种经济控制，强调审计是一种确保受托经济责任全面有效履行的特殊经济机制。注册会计师鉴证业务基本准则要求，在合理保证的鉴证业务中，注册会计师应当对内部控制在所有重大方面的有效性以积极的方式提出结论。内部审计在开展内部控制审计时，应当注重把握其与国家审计、注册会计师开展的内部控制审计的区别。特别是要体现内部审计开展的内部控制审计是内部控制的再控制，遵循内部审计准则，不仅关注与财务报告公允性相关的内部控制和重要性程度高、风险较大的领域或者环节，而且要根据管理层的需要和内部审计工作计划实施内部控制审计，以完善组织内部控制体系，更好地应对风险，实现组织目标为目标，向适当管理层报告审计结果，提出改善内部控制的建议，协助主要负责人督促落实审计发现问题的整改。

内部控制审计应当促进组织完善治理。治理原意是控制、引领和操纵。20世纪70年代末以来，随着经济社会的重大转型，治理理论在社会科学领域受到广泛关注。治理涉及的内容极其宽泛，联合国开发计划署认为“治理囊括了社会中的每个组织和机构，从家庭到国家”“强调直接决定人类可持续发展的三个重要的治理部门，即国家（政府组织和政府机构）、公民社会组织和私人部门”。按照系统论的要求，治理的核心始终是权力如何有效配置和运行问题，需要不同机构分别承担起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督系统三个子系统。内部审计属于监督系统，服务于决策系统，承担着对执行系统实施监督的职责。其主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评价反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，同时根据决策执行情况提出奖惩建议。内部审计在实施内部控制审计过程中，应当沿着疏通内部控制自身脉络的途径，通过对控制环境、控制活动、信息传导等的检查，发现环境上的不足、制度上的缺失、执行中的不力以及信息传递中的不畅等问题，及时提出改进建议，使单位内部控制更加科学有效，治理更加完善，从而帮助组织增加价值。

内部控制审计应注重审计内容的系统性。凡控制必指向系统并服务于系统，没有不作用于系统或脱离系统而具有存在价值的控制。《中国特色社会主义审计理论研究》指出，系统应具有四个基本含义，即由若干相互关联的系统要素组成，拥有一个共同的目标，由若干系统要素共同组成的有机整体，时刻与环境发生着关系。现代系统论创始人贝塔朗菲认为，系统是处于一定相互关系中的与环境发生关系的各组成成分的总体。系统管理学大师卡斯特认为，系统是能与其环境超系统划分明确界限的一个有组织的并由两个或两个以上相互依存的部分、成分或分系统所组成的整个单位。以上关于系统的论述向我们提供的启示是，内部审计实施内部控制审计应从组织整体与构成部分、宏观管理与微观活动层面把握审计内容。根据组织完善治理的需要，既可以针对组织所有业务活动的内部控制，特别是控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五要素进行全部内部控制审计，也可以针对组织内部控制的某个要素、某项业务活动或者业务活动某个环节开展专项内部控制审计。

内部控制审计应当坚持全面性、重要性、客观性、问题导向、目标导向等原则。坚持全面性原则，决定于内部控制的系统性特征和促进完善组织治理的目标。顾此失彼、支离破碎、无的放矢是内部控制之大忌。坚持全面性原则要求内部控制审计总体上研判组织内部控制五要素的状况和趋势，从整体控制视角开展专项内部控制审计，不仅应当关注组织内部实施控制情况，还要关注组织外部因素对组织内部控制的影响和程度。坚持重要性原则，决定于组织活动的客观规律和审计资源配置的客观要求。任何组织的活动都具有阶段性特征以及不同时期的工作任务，有限的内部审计资源配置应当与之相适应。坚持重要性原则要求内部控制审计坚持辩证唯物主义世界观和方法论，把握主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面的关系，既讲“两点论”又讲“重点论”，防止极端化、片面化。坚持客观性原则，决定于人的正确思想的产生是一个从实践到认识、再从认识到实践的过程，正确认识的实质是人脑对客观世界规律的正确反映。坚持客观性原则要求内部控制审计既要保持审计工作独立性特征，又要深度融入、精准把握内部控制设计精神和原理体系以及运行状况和规律，恰当评估和认定内部控制的设计缺陷与运行缺陷，重大缺陷、重要缺陷与一般缺陷。坚持问题导向原则，决定于矛盾是事物联系的实质内容和事物发展的根本动力。问题是事物矛盾的表现形式，增强问题意识、坚持问题导向，有利于推进内部控制在矛盾运动中发展优化、提质增效。坚持问题导向原则要求内部控制审计将内部控制的风险基础信息融入审计方案问题预设制定过程，以内部控制审计的方法和手段进行审计，以发现问题、分析问题、提出纠正问题建议为脉络实施报告。坚持目标导向原则，决定于内部控制本身具有目标取向和内部审计的职责是服务于内部控制的目标。建立健全有效的内部控制是组织健康发展的有力保障，对内部控制进行审计根本目标是为了保证内部控制目标的实现。坚持目标导向原则要求内部控制审计通过促进健全组织内部控制、优化组织风险管理，合理保证组织运营管理的合法合规、资产的安全、信息的真实完整、提高经营效率和效果，进而促进组织实现发展战略目标。

总之，对内部控制进行全面评价，并在此基础上集中关注重要业务、重大事项和高风险领域的内部控制，真实地反映组织内部控制设计和运行的状况，客观地揭示组织内部控制存在的缺陷，有针对性地提出加强和改进内部控制的目标和路径，应当作为内部审计实现其职能的重要途径。

转载于：《中国审计》